Dino e o cerco orçamentário: as sucessivas suspensões de emendas parlamentares por falta de transparência

Desde que assumiu, em fevereiro de 2024, a cadeira e as relatorias deixadas por Rosa Weber no Supremo Tribunal Federal, o ministro Flávio Dino conduz o processo que apura o cumprimento da decisão do STF que declarou inconstitucional o chamado “orçamento secreto” — o esquema de emendas de relator (RP9) usado, a partir de 2020, para distribuir recursos do Orçamento da União sem identificar o parlamentar beneficiário nem o destino final do dinheiro. Este caso reconstrói, com datas e números de processo, a sequência de decisões de Dino sobre transparência e rastreabilidade de emendas parlamentares — um tema técnico, orçamentário, distinto da apuração sobre o Banco Master que também envolve o ministro e está coberta em outro caso deste Observatório.

De Rosa Weber ao “cerco” de Dino

O caso nasceu antes de Dino chegar ao STF. Em 5 de novembro de 2021, a então relatora Rosa Weber suspendeu liminarmente, na ADPF 854 (movida pelo PSOL), a execução das emendas de relator (RP9) daquele exercício orçamentário, diante da falta de transparência sobre quem indicava os recursos e para onde iam. Em 14 de dezembro de 2022, o Plenário concluiu o julgamento de mérito das ADPFs 850, 851, 854 e 1.014 — reunidas por tratarem do mesmo tema — e declarou inconstitucionais as práticas orçamentárias que ficaram conhecidas como “orçamento secreto”.

Rosa Weber se aposentou por limite de idade em outubro de 2023. Dino tomou posse em 22 de fevereiro de 2024 e herdou a cadeira e as relatorias da ministra, entre elas a ADPF 854 — que deixou de tratar apenas do descumprimento pontual de 2021 e passou a funcionar como um processo de monitoramento permanente: o STF usa a mesma ação para cobrar, ano a ano, relatórios do Executivo e do Legislativo sobre como as emendas são propostas, rastreadas e executadas.

2024: emendas impositivas suspensas, R$ 9,2 bilhões bloqueados

O primeiro ano de Dino na relatoria foi marcado por sucessivas suspensões. Em 23 de julho de 2024, uma audiência de conciliação no STF discutiu se práticas equivalentes ao orçamento secreto persistiam sob a forma do que passou a ser chamado, na imprensa, de “emendas pizza” — fatiamento de recursos entre parlamentares sem identificação individual clara.

Em 14 de agosto de 2024, Dino deu um passo mais amplo: na ADI 7697 (ação distinta da ADPF 854, movida também pelo PSOL contra dispositivos de emendas constitucionais que tornaram obrigatória a execução de emendas parlamentares), suspendeu monocraticamente a execução de todas as emendas impositivas individuais e de bancada — não apenas as de relator — até que o Congresso fixasse regras de transparência, rastreabilidade e eficiência. Segundo levantamento da Associação Mineira de Municípios, a decisão represou mais de R$ 9,2 bilhões destinados a Estados e municípios. O Congresso pediu a revogação da liminar ao presidente do STF, Luís Roberto Barroso, que negou o pedido; em 16 de agosto, o Plenário, reunido em sessão virtual extraordinária de 24 horas, referendou por unanimidade a suspensão.

Em 10 de outubro de 2024, já na ADPF 854, Dino manteve suspensa a execução das emendas de comissão (RP8) e do saldo ainda não pago de emendas de relator (RP9), por entender que Legislativo e Executivo não haviam cumprido integralmente as exigências de transparência fixadas pela Corte — uma decisão monocrática do relator sobre o andamento do cumprimento, não um novo julgamento de mérito do Plenário.

A Lei Complementar 210 e a retomada condicionada dos pagamentos

Pressionado pelas sucessivas suspensões, o Congresso aprovou e o governo sancionou, em 25 de novembro de 2024, a Lei Complementar nº 210/2024, que passou a disciplinar em lei — não apenas em decisão judicial — a proposição e a execução de emendas parlamentares: exige identificação do parlamentar autor, plano de trabalho prévio, publicidade em portal de transparência e rastreabilidade de ponta a ponta dos recursos.

Com a lei editada, Dino autorizou, em 2 de dezembro de 2024, a retomada do pagamento das emendas suspensas desde agosto — mas impôs novas condições: emendas de bancada não poderiam ser fragmentadas entre parlamentares individualmente, repasses a ONGs e entidades do terceiro setor exigiriam divulgação pública dos valores recebidos, e emendas de saúde passariam a depender de aprovação nas comissões bipartite e tripartite do SUS. O Plenário referendou a decisão por unanimidade. Em 26 de fevereiro de 2025, Dino homologou um plano de trabalho detalhado, apresentado conjuntamente por Congresso e governo, e liberou a parcela de emendas que ainda permanecia bloqueada — mantendo exceções para emendas Pix sem plano de trabalho aprovado e para emendas de comissão ou bancada sem identificação do parlamentar solicitante.

2025: o modelo de transparência chega às emendas Pix, aos estados e aos municípios

A partir de meados de 2025, o foco da fiscalização de Dino se deslocou das emendas de relator e impositivas — já disciplinadas pela LC 210/2024 — para as chamadas “emendas Pix” (transferências especiais diretas a Estados e municípios) e para o cumprimento do modelo de transparência fora da esfera federal.

Em 15 de setembro de 2025, Dino suspendeu os repasses de emendas Pix a nove dos dez municípios que mais haviam recebido esse tipo de recurso entre 2020 e 2024 — entre eles Rio de Janeiro, Macapá, Camaçari e São João de Meriti — depois que a Controladoria-Geral da União (CGU) identificou indícios de sobrepreço, obras paradas e irregularidades em contratos nessas localidades; a decisão também determinou que a Polícia Federal apurasse as suspeitas.

Em 23 de outubro de 2025, Dino ampliou o alcance da fiscalização para fora da esfera federal: determinou que Estados, Distrito Federal e municípios adotassem, a partir do orçamento de 2026, o mesmo modelo de transparência e rastreabilidade já exigido para as emendas federais, atribuindo a tribunais de contas e Ministérios Públicos estaduais a tarefa de fiscalizar o cumprimento.

2026: ONGs, partidos e a frente penal

Em 2026, as decisões de Dino passaram a mirar intermediários específicos na cadeia de distribuição das emendas. Em 15 de janeiro, proibiu o repasse de recursos a ONGs e entidades do terceiro setor dirigidas por parentes de parlamentares ou de assessores responsáveis pela indicação dos recursos, classificando a prática como incompatível com o regime constitucional de impessoalidade na alocação de dinheiro público — a vedação alcança também estruturas formalmente autônomas que subcontratem pessoas ligadas a esses mesmos parentes.

Em 15 de julho de 2026, após sinalizar publicamente a suspeita de uma “terceirização de emendas” por lideranças partidárias, Dino intimou os presidentes dos 21 partidos com representação no Congresso a explicar, em dez dias, se e como operam cotas internas de indicação de emendas entre seus parlamentares, e quem formalmente autoriza cada destinação.

Duas decisões de agosto de 2026 abriram, pela primeira vez neste caso, uma frente explicitamente penal. Em 7 de agosto, a partir de uma auditoria do Tribunal de Contas da União que analisou uma amostra de 100 repasses de emendas Pix — R$ 198,1 milhões no total — e encontrou indícios de irregularidade em 82% deles, com prejuízo estimado entre R$ 49,1 milhões e R$ 55,4 milhões, Dino determinou que a Polícia Federal apurasse possíveis crimes na execução dos recursos, com prioridade para os casos em que o TCU já identificara prejuízo direto aos cofres públicos. Até a publicação deste caso, não há conclusão de inquérito nem denúncia formal decorrente dessa determinação — trata-se de uma apuração em curso, não de um fato já julgado.

Em 23 de agosto de 2026, Dino anulou emendas indicadas por dirigentes partidários sem mandato parlamentar, bloqueando cerca de R$ 119 milhões vinculados a indicações atribuídas ao presidente do PL, Valdemar Costa Neto, e R$ 6 milhões atribuídos ao ex-deputado Eduardo Cunha (Republicanos). A decisão tratou da validade formal dos atos de indicação — documentos, planilhas e ofícios que atribuíam a dirigentes sem mandato o poder de determinar destinação de recursos públicos —, não de uma conclusão sobre eventual ilícito pessoal dos citados, que não foi estabelecida nesta decisão.

O julgamento de mérito, adiado para depois das eleições

Passados mais de dois anos de decisões monocráticas, suspensões e homologações de planos de trabalho, o STF ainda não julgou em definitivo o mérito da obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares — o núcleo da disputa entre transparência e autonomia orçamentária do Congresso. Em 22 de setembro de 2026, em audiência pública, o próprio Dino afirmou que a instrução dos processos já havia sido encerrada e que o tema estava pronto para julgamento, mas que só deveria pautá-lo após as eleições gerais de 2026 — pautar o caso “faltando 15 dias para a eleição”, disse, “seria desleal com o Congresso”.

Até a publicação deste caso, portanto, o que existe é uma sucessão de decisões monocráticas do relator — suspendendo, liberando sob condições e ampliando exigências de transparência — intercaladas por referendos do Plenário, sem que a Corte tenha até aqui julgado em definitivo a questão de fundo. O Observatório segue acompanhando o processo.